我國城鎮(zhèn)污水處理定價(jià)存在的問題及對策研究

孫興麗 王殿茹 張舉鋼(石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北石家莊050031)

【摘要】我國城鎮(zhèn)污水處理發(fā)展時(shí)間不長，缺乏完善的法律法規(guī)和健全的管理體系，民眾對城鎮(zhèn)污水處理定價(jià)認(rèn)同感較低.在闡述城鎮(zhèn)污水處理規(guī)范定價(jià)意義的基礎(chǔ)上，介紹了美國、英國和日本三個(gè)國家污水處理定價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究了我國污水處理定價(jià)存在的主要問題，進(jìn)而提出了相關(guān)對策建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)污水處理定價(jià)污水處理價(jià)格

【中圖分類號(hào)】F726【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1006-2025(2014)10-0038-03

一、我國城鎮(zhèn)污水處理規(guī)范定價(jià)的意義

(一)有效解決城鎮(zhèn)污染性缺水問題

我國是一個(gè)水資源分布極不平衡的國家，各個(gè)地區(qū)擁有的水資源很不均衡，總體上是一個(gè)缺水國家。特別是城市供水非常短缺.全國有70%的城市處于缺水狀態(tài)。同時(shí)，我國還是一個(gè)水污染嚴(yán)重的國家，每年因?yàn)樗廴驹斐傻膿p失約占GDP的2%。[1]隨著中國節(jié)能減排政策的實(shí)施和公眾環(huán)保意識(shí)的提高.污水處理行業(yè)成為重要的新興產(chǎn)業(yè)。在此背景下，強(qiáng)化城鎮(zhèn)污水處理工作，合理確定污水處理價(jià)格，促使民眾樹立節(jié)水意識(shí)，有助于解決我國城鎮(zhèn)污染性缺水問題。

(二)有效促進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理市場化進(jìn)程

污水處理企業(yè)具有壟斷特征。在推進(jìn)污水處理改革進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化以及管理市場化，形成開放有序的行業(yè)競爭，是我國城鎮(zhèn)污水處理改革的目標(biāo)。價(jià)格作為反映政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方關(guān)系的利益核心，是整個(gè)改革的關(guān)鍵所在。合理制定污水處理價(jià)格，能夠確保污水處理企業(yè)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn).同時(shí)保障消費(fèi)者合法權(quán)益，有利于引導(dǎo)民眾樹立節(jié)約用水意識(shí).有效推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理市場化。

二、國外污水處理定價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

(一)美國污水處理定價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

美國污水處理體制分為聯(lián)邦政府、州政府及地方政府三個(gè)層面。在聯(lián)邦制國家主體下，美國各州政府和地方政府在污水處理管理上具有較大自主性。在聯(lián)邦政府一級(jí)，美國環(huán)境保護(hù)署主要負(fù)責(zé)污水處理相關(guān)政府法案的制定，為污水處理提供政策支持。目前，美國適用的污水處理法案主要有《安全飲用水法案》和《清潔水法案》。20世紀(jì)七八十代，美國政府通過聯(lián)邦資金為全國各地污水處理企業(yè)建設(shè)提供了超過600億美元的資金，推動(dòng)了全國污水處理設(shè)施的建設(shè)。在州一級(jí)，主要通過設(shè)立公用事業(yè)委員會(huì)對污水處理相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行管理，但由于各州地域、人口和境內(nèi)水資源分布存在較大差異，各州采取的管理手段也有較大區(qū)別。在地方政府一級(jí).主要通過設(shè)立地方水務(wù)管理董事會(huì)對污水處理相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行管理。美國污水處理定價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)包括：一是吸引公眾參與，共同進(jìn)行污水處理行業(yè)監(jiān)管，并制定嚴(yán)格的水價(jià)聽證會(huì)制度，有效保障公眾利益。二是實(shí)行低廉的污水處理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。一般每年每戶的污水處理費(fèi)用支出不超過200美元.約占家庭支出的0.5%。[2]三是實(shí)行污水處理儲(chǔ)備金和財(cái)政補(bǔ)貼，以確保污水處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)和投資者盡快收回成本。四是實(shí)行多樣化污水處理收費(fèi)，不同污水處理廠實(shí)施了不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。(二)英國污水處理定價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

英國政府從環(huán)境國務(wù)大臣到水務(wù)辦公室再到負(fù)責(zé)管制糾紛的相關(guān)部門，建立了三個(gè)層面污水處理管理體制。在污水處理收費(fèi)方面，英國政府建立了非常嚴(yán)格的監(jiān)管制度，明確用戶權(quán)益保護(hù).并賦予水務(wù)辦公室充分權(quán)利，使其有權(quán)介入水務(wù)公司費(fèi)率機(jī)制運(yùn)作。政府主要通過經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)對污水處理價(jià)格的監(jiān)管.并制定了兩種收取供水費(fèi)用與污水處理費(fèi)用的方式。一是根據(jù)用戶房屋財(cái)產(chǎn)應(yīng)稅價(jià)值收費(fèi).這是一種非讀表計(jì)費(fèi)方式：另一種是根據(jù)用戶實(shí)際用水收費(fèi)，即通過讀表收費(fèi)。之所以出現(xiàn)兩種收費(fèi)方式，初始目的是為了保護(hù)低收入家庭的權(quán)益。

(三)日本污水處理定價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

日本是一個(gè)水資源并不豐富的國家.一直實(shí)行統(tǒng)一嚴(yán)格的供水與排水管理.在中央與地方兩級(jí)實(shí)行明確分工。中央政府主要負(fù)責(zé)全國性水資源政策制定，地方政府主要負(fù)責(zé)具體供水、污水處理、水務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營等管理。在污水處理定價(jià)方面，一是采取了經(jīng)濟(jì)手段與行政手段并舉的管理模式.對包括污水處理價(jià)格在內(nèi)的水價(jià)進(jìn)行明確規(guī)定。二是實(shí)行中央政府補(bǔ)貼政策。明確規(guī)定中央政府劃撥的與水務(wù)相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼中有35%必須用于污水處理。同時(shí)，新的污水處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)用.50%—55%由中央政府提供，地方政府承擔(dān)45%.其余5%左右建設(shè)費(fèi)用由受益人支付.這在很大程度上保障了低收入家庭的權(quán)益。

三、我國城鎮(zhèn)污水處理定價(jià)存在的主要問題

(一)城鎮(zhèn)污水處理價(jià)格偏低

從實(shí)際情況看.全國各地污水處理企業(yè)基本都是依靠財(cái)政補(bǔ)貼才能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，污水處理價(jià)格明顯偏低。全國省會(huì)城市中，污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高的是南京，為1.1元/立方，最低的是太原，僅為0.25元/立方，而在非省會(huì)城市中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多比較低.特別是縣城一級(jí)城鎮(zhèn)，污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅非常低.且依然有很多居民不愿繳費(fèi)。為此，國家曾經(jīng)出臺(tái)了“污水處理費(fèi)達(dá)不到0.8元/立方的城市.對其污水處理設(shè)施項(xiàng)目不給予資金支持”的政策，但即便如此，仍然有不少地方污水處理收費(fèi)達(dá)不到0.8元/立方的最低標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，0.8元/立方的最低標(biāo)準(zhǔn)只計(jì)算了污水處理運(yùn)行成本.并不包括污泥處理等費(fèi)用.更不用說環(huán)境成本與外部成本.其與全成本收費(fèi)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。這種污水處理收費(fèi)與成本倒掛的現(xiàn)象.不僅影響了污水處理企業(yè)的成本回收.更是影響了整個(gè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不利于民眾樹立節(jié)約用水意識(shí)。

(二)城鎮(zhèn)污水處理定價(jià)方法有待完善

當(dāng)前，全國各地污水處理收費(fèi)還沒有建立明確的定價(jià)方法，只是制定了一些原則性意見.強(qiáng)調(diào)必須通過收費(fèi)補(bǔ)償企業(yè)運(yùn)行成本，并保持其有合理盈利。但由于污水處理定價(jià)方式與定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)欠缺.污水處理定價(jià)工作難以開展。政府價(jià)格主管部門在制定污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí).往往以污水處理成本和企業(yè)主管部門提出的方案為主。而污水處理成本是由污水處理企業(yè)上報(bào)的，即便有些城市政府價(jià)格主管部門會(huì)根據(jù)城市實(shí)際情況調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但這種調(diào)整具有較強(qiáng)的隨意性。由于沒有確定統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn).政府價(jià)格主管部門只能依據(jù)審計(jì)部門出具的審計(jì)報(bào)告.確定污水處理企業(yè)實(shí)際運(yùn)營成本，進(jìn)而制定污水處理價(jià)格。如此，污水處理企業(yè)很可能通過增加員工薪酬與福利水平等途徑.人為抬高企業(yè)運(yùn)營成本。此外.如何界定污水處理企業(yè)合理盈利水平也是一個(gè)十分棘手的問題，現(xiàn)有利潤率計(jì)算方式不僅無法保證污水處理企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn).也難以讓民眾滿意，對兩方都不利。

(三)城鎮(zhèn)污水處理政策存在問題

由于沒有出臺(tái)有關(guān)污水處理相關(guān)法律法規(guī).我國對污水處理的管理存在較大漏洞。目前，各地污水處理主要由地方政府部門管理.由于沒有法定授權(quán).各地方政府對于污水處理、環(huán)境保護(hù)的理解各不相同，對污水處理的政策執(zhí)行也各不相同。我國城鎮(zhèn)污水處理政策存在的主要問題：一是管理權(quán)責(zé)不明確，造成管理不到位。實(shí)施污水處理收費(fèi)的根本目的在于保護(hù)環(huán)境，如何在該領(lǐng)域更好地處理好環(huán)保部門、民政部門、物價(jià)部門和建設(shè)部門的權(quán)責(zé)，使他們各司其職，依然是一個(gè)難題。二是收費(fèi)保障協(xié)調(diào)規(guī)則欠缺。污水處理收費(fèi)制度在我國實(shí)行時(shí)間不長.老百姓接受度不高，加之一些地方政府污水處理設(shè)施建設(shè)不完善，一味求全、求高、求大，建設(shè)成本非常高.導(dǎo)致收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民眾可接受心理價(jià)位。

(四)城鎮(zhèn)污水處理價(jià)格監(jiān)管機(jī)制不健全

雖然污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定是污水處理企業(yè)、政府和消費(fèi)者三方共同博弈的結(jié)果，但實(shí)際上，三方信息不對稱現(xiàn)象十分嚴(yán)重.消費(fèi)者在三方博弈中總是處于絕對劣勢地位.基本上沒有話語權(quán)。污水處理企業(yè)到底將多少不該列入的費(fèi)用列入了企業(yè)經(jīng)營成本中.往往只有企業(yè)自己知道.這容易造成污水處理方面的腐敗和不公平。目前，我國城鎮(zhèn)污水處理價(jià)格監(jiān)管機(jī)制很不健全：一是價(jià)格聽證會(huì)讓人不信任。實(shí)踐中，聽證會(huì)代表選取、聽證程序、聽證主持人資格等問題尚未得到有效解決：二是成本核算不透明。從審計(jì)部門對污水處理企業(yè)的審計(jì)情況看，一些不該花的錢以及超編、超員、超高薪酬現(xiàn)象普遍存在.污水處理企業(yè)成本核算不透明問題為廣大消費(fèi)者所詬病。

四、完善我國城鎮(zhèn)污水處理定價(jià)的對策建議

(一)明確污水處理相關(guān)政策目標(biāo)

一是確定污水處理定價(jià)政策目標(biāo).這是開展污水處理的前提與基礎(chǔ)。從美國、日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，大多將實(shí)現(xiàn)全成本收回作為污水處理政策目標(biāo)，這也是當(dāng)前國際上普遍可接受的最合理污水處理收費(fèi)管理目標(biāo)。所謂全成本既包括污水收集與輸送以及建立管網(wǎng)等直接成本.又包括污水處理過程中所產(chǎn)生的社會(huì)成本與環(huán)境成本。通常而言，只有實(shí)行了全成本收回機(jī)制才能保障污水處理系統(tǒng)長期可持續(xù)運(yùn)行。二是理順污水處理體制.這是完善城鎮(zhèn)污水處理定價(jià)的基礎(chǔ)之一。當(dāng)前，很多城市污水處理的政府主管部門既是政策制定者.又是政策執(zhí)行的監(jiān)管者.導(dǎo)致民眾對污水處理收費(fèi)不理解，進(jìn)而對污水處理收費(fèi)不支持。必須明確污水處理體制改革目標(biāo).逐步將污水處理收費(fèi)交由市場調(diào)節(jié)，政府主管部門專心履行好污水處理規(guī)劃、管制等職能，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)理念普及，不斷推動(dòng)我國城鎮(zhèn)污水處理業(yè)發(fā)展。

(二)選擇科學(xué)合理的城鎮(zhèn)污水處理定價(jià)方法

一是要正確考慮污水處理成本，提高民眾信任度。污水處理定價(jià)應(yīng)該按全成本進(jìn)行核算。前期，應(yīng)考慮民眾接受程度不高的現(xiàn)實(shí)，通過財(cái)政補(bǔ)貼對環(huán)境成本、外部成本進(jìn)行彌補(bǔ)，以降低民眾負(fù)擔(dān)，逐步樹立其污水處理收費(fèi)理念，之后，再推行全成本收費(fèi)。二是要引入必要的競爭.以降低污水處理系統(tǒng)運(yùn)行成本。一些地方政府一味強(qiáng)調(diào)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是建立在核算成本基礎(chǔ)上的，沒有考慮污水處理行業(yè)基本沒有競爭.過高的人員、行政管理等費(fèi)用人為抬高了污水處埋成本。因此，必須以外部環(huán)境基本相同的區(qū)域或流域?yàn)閱挝唬敫偁帣C(jī)制，不斷加強(qiáng)成本與績效的橫向比較，激發(fā)污水處理企業(yè)不斷降低運(yùn)營成本。三是要加大對低收入群體的補(bǔ)貼力度，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平。對污水處理進(jìn)行收費(fèi)無疑將加大居民生活成本.很容易引起低收入群體的反感。因此.各級(jí)民政部門應(yīng)以登記享受城鎮(zhèn)最低生活水平家庭為單位，直接向這些低收入家庭發(fā)放補(bǔ)貼，確保補(bǔ)貼能夠真正落到實(shí)處。

(三)完善城鎮(zhèn)污水處理價(jià)格監(jiān)管機(jī)制

一是政府財(cái)政主管部門應(yīng)在加強(qiáng)污水處理行業(yè)情況調(diào)研基礎(chǔ)上，出臺(tái)有效政策，規(guī)范污水處理行業(yè)成本核算，對可列入成本范圍的項(xiàng)目開支進(jìn)行量化，防止污水處理行業(yè)成本虛高.提高民眾對污水處理價(jià)格的接受度。二是加強(qiáng)污水處理價(jià)格成本監(jiān)管。應(yīng)以政府價(jià)格主管部門《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》為藍(lán)本，遵循科學(xué)、公平、規(guī)范與效率原則，明確監(jiān)審部門，建立污水處理企業(yè)監(jiān)審例行制度，隨時(shí)調(diào)整污水處理成本核算。通過有效的價(jià)格監(jiān)管.規(guī)范污水處理企業(yè)日常成本管理和會(huì)計(jì)管理。

(四)健全城鎮(zhèn)污水處理相關(guān)法律法規(guī)

通過制定污水處理定價(jià)法律法規(guī).規(guī)范污水處理定價(jià)程序、定價(jià)方式、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在多年的市場經(jīng)濟(jì)熏陶下，國內(nèi)民眾對污水處理收費(fèi)已經(jīng)有了相應(yīng)了解.人們之所以一時(shí)難以接受該政策.主要是因?yàn)樵S多地方的污水處理收費(fèi)政策不透明.加之一些污水處理企業(yè)一邊對外宣稱污水處理收費(fèi)不足以支撐其正常運(yùn)轉(zhuǎn).一邊又發(fā)放高額薪水，更是引起了民眾的不滿。通過強(qiáng)化污水處理法制建設(shè)，可以更好平衡污水處理企業(yè)、政府、消費(fèi)者三方利益，特別是可以避免消費(fèi)者對污水處理話語權(quán)的缺失，更好保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。此外，通過立法，還可以使消費(fèi)者更加清晰了解污水處理價(jià)格制定及調(diào)整程序，從而提高污水處理收費(fèi)的合法性，減少政策執(zhí)行難度，創(chuàng)造三方和諧共存的良好局面。